Проблеми судового контролю при оскарженні бездіяльності щодо внесення відомостей у ЄРДР

Автор: Віра Михайленко, суддя Вищого антикорупцій­ного суду, к.ю.н.
Джерело: "Юргазета"
 

Кримінальний процесуальний кодекс 2012 р. змінив підходи до початку досудового розслідування і судового контролю над дотриманням прав і інтересів осіб при цьому. На відміну від КПК України 1960 р., коли з початком досудового розслідування нормативно були пов'язані приводи і підстави для порушення кримінальної справи, а цьому передувала дослідча перевірка, сучасний етап ознаменований встановленням 24‑годинного строку для внесення відомостей у ЄРДР. На практиці виникає багато питань, пов'язаних з тим, чи є реєстрація інформації із заяв і повідомлень безальтернативною і автоматичною, а також з ефективністю судового контролю в реаліях правового регулювання.

Проблема як вона є

Зміна підходу до початку досудового розслідування була обумовлена ідеями захисту прав потерпілих від злочинів, перешкоджанням приховуванню кримінальних правопорушень і недопущенням необґрунтованої відмови у порушенні кримінального провадження. В цілому зміни, які відбулися в цьому питанні у 2012 р., хоча і супроводжувалися на початкових етапах певними технічними негараздами, однак «користувачами» кримінального процесу були сприйняті позитивно.

Однак в реальних умовах правозастосування спостерігається популярність інституту порушення кримінального провадження далеко не завжди з тією метою, яка визначально вкладалася в сучасний його концепт. За допомогою внесення відомостей у ЄРДР відбувається боротьба з конкурентами, «врегульовуються» невдалі господарські відносини, блокується діяльність суб'єктів господарювання (нерідко з метою отримання грошових коштів за припинення кримінально-процесуального тиску). Активісти і псевдоактивісти вважають, що просто зобов'язані вимагати порушення кримінальних проваджень з будь-яких приводів, у т. ч. тих, що не мають нічого спільного з реальними кримінальними правопорушеннями, а деякі особи вбачають у внесенні в ЄРДР реалізацію своєї місії рятівника світу. Це далеко не повний перелік недобросовісного використання положень ст. 214 КПК України.

Ситуацію загострив лист Вищого спеціалізованого суду з розгляду цивільних і кримінальних справ від 12.01.2017 р. №9‑49/0/4‑17 «Узагальнення про практику розгляду скарг на рішення, дії чи бездіяльність органів досудового розслідування чи прокурора під час досудового розслідування». Теза про те, що обов'язок слідчого або прокурора внести відповідні відомості до ЄРДР та розпочати розслідування, не вимагає оцінки цими суб'єктами такої заяви (повідомлення) на предмет наявності ознак складу злочину для того, щоб вчинити процесуальну дію, яка полягає у внесенні відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР, сприймається заявниками як безальтернативність автоматичного початку досудового розслідування за кожною без виключення заявою, отриманою органом досудового розслідування. Цим листом такі заявники, оскаржуючи бездіяльність слідчого, прокурора щодо внесення відомостей, розмахують перед слідчим суддею в судовому засіданні, не в повній мірі розуміючи його зміст.

У таких умовах норма, яка була спрямована на реальний і ефективний захист потерпілих від кримінальних правопорушень та досягнення завдань кримінального провадження, має діаметрально протилежну чинність. Отже, через майже 8 років чинності положення ч. 1 ст. 214 КПК України назріла необхідність форматування підходу до її тлумачення і застосування, адже замість процесуальної економії, яка, до речі, також закладалася в цей концепт, спостерігаються протилежні наслідки у вигляді необґрунтованих порушень кримінальних проваджень чи абсолютно невиправданих ресурсних витрати. Тим більше, що останнім часом у судовій практиці спостерігається тенденція до аналізу наявності в заявах або повідомленнях про вчинення кримінального правопорушення відповідних підстав.

«Наконец брался за перо и писал жалобы к мировому судье и к посреднику»
(Салтиков‑М. Є. Щедрин, «Господа Головлевы», 1880).

Слідчий суддя не є статистом у кримінальному провадженні, а прийняті ним рішення є результатом інтелектуальної діяльності на підставі оцінки представлених йому відомостей з точки зору права і кримінального процесуального закону. Отже, розгляд скарг на бездіяльність, яка полягає у невнесенні відомостей про кримінальне правопорушення до Єдиного реєстру досудових розслідувань після отримання заяви чи повідомлення про кримінальне правопорушення в порядку п. 1 ч. 1 ст. 303 КПК України, обумовлює необхідність дослідження самої заяви, повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення не предмет того, чи може воно бути підставою для порушення кримінального провадження. В іншому випадку слідчий суддя виконував би абсолютно формальну функцію судового примусу уповноважених осіб вносити до реєстру всі без виключення заяви і повідомлення, які ними отримуються.

Аналіз скарг, що надходять до слідчих суддів Вищого антикорупційного суду, дозволяє зробити певну умовну класифікацію повідомлень, з якими заявники звертаються до органів досудового розслідування.

Першу групу складають заяви та повідомлення, які містять відомості про кримінальне правопорушення. Це найменш численна група документів, у яких зазначена інформація, що має бути предметом перевірки у кримінально-процесуальному плані. У таких заявах наводяться обставини, факти або твердження, які свідчать або можуть свідчити про кримінальне правопорушення. Причому викладення заяви на побутовому рівні не є перешкодою для того, щоб внести відомості до ЄРДР, якщо описана заявником подія потенційно може бути предметом кримінально-правової оцінки або описані діяння можна охарактеризувати, як суспільне-небезпечне протиправне діяння.

Саме з таких заяв і повідомлень відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань мають вноситися автоматично і безальтернативно, а представлена заявником інформація має бути перевірена вже в рамках розпочатого досудового розслідування. При цьому внесення відомостей і початок досудового розслідування по таких заявах абсолютно не означає, що воно матиме результатом притягнення особи до кримінальної відповідальності з усіма наслідками, що витікають із цього. Під час їх процесуальної перевірки може бути не встановлено складу злочину, тоді кримінальне провадження має бути закрите.

«Но конечно, о взломе своего амбара он тотчас же послал самые энергические жалобы в областной город»
(В. Г. Короленко, «Марусина заимка», 1899).

Другу численну групу складають заяви та повідомлення, в яких очевидно відсутні відомості про вчинення кримінального правопорушення. Їх можна згрупувати за такими напрямками.

  • Незгода з прийнятими процесуальними рішеннями у рамках кримінальних проваджень. Такі заяви надходять як від осіб-учасників відповідних кримінальних проваджень, так і від активістів у справах, що мають певний суспільний резонанс.

Як приклад, можна навести дві абсолютно однакові за змістом заяви львівського активіста, які він ідентифікував «Заява №1» і «Заява №2», зазначивши різну кваліфікацію кримінального правопорушення: в одному випадку ст. 364, в іншому — ст. 368 КК України. У заявах він зазначив про зловживання прокурором своїми правами у декількох кримінальних провадженнях, адже, на його думку, прокурор не мала права їх закривати. У судових засіданнях заявник «підсилив» свою аргументацію міркуваннями про те, що прокурор мала на меті отримання неправомірної вигоди, і заявнику це «достеменно відомо».

  • Незгода з прийнятими суддями рішеннями. Не отримавши очікуваного результату судової справи, заявники нерідко намагаються порушити кримінальні провадження щодо суддів, матеріальною основою для чого до недавнього часу була ст. 375 КК України. Однак і після визнання її неконституційною скарги на бездіяльність щодо внесення відомостей до реєстру заяв про вчинення суддями кримінальних правопорушень не втрачають актуальності.

Яскраво проілюструвати це можна на прикладі заяви про вчинення кримінального правопорушення, в якій заявник стверджував про вчинення злочину суддями Білоцерківського міськрайонного суду Київської області, Апеляційного суду Київської області та Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ у ході розгляду судової справи. Так, рішенням судді Білоцерківського міськрайонного суду від 21.10.2014 р. по вказаній справі в задоволенні зустрічних позовних вимог батька заявника про визнання права власності на майно в порядку спадкування за заповітом відмовлено. У подальшому Апеляційний суд Київської області вказане рішення залишив без змін, з чим погодився і Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ. Заявник звертався з цього приводу також до Вищої ради правосуддя, а у 2020 р. звернувся до детективів НАБУ з заявою про вчинення кримінального правопорушення суддями цих трьох інстанцій. Після відмови у задоволенні скарги слідчим суддею заявник вдався до крику та ненормативної лексики в кабінеті помічників судді.

  • Незгода з рішеннями, прийнятими представниками органів державної влади чи місцевого самоврядування, рішеннями у сфері корпоративних правовідносин, управлінськими або керівними рішеннями. Тут йдеться про намагання використовувати кримінальний процесуальний ресурс для тих випадків, які мають вирішуватися в порядку некримінального (адміністративного, господарського) судочинства. Особливостями таких випадків є те, що у заявах і повідомленнях, що направляються до Національного антикорупційного бюро України, та скаргах, які пізніше надходять до Вищого антикорупційного суду, йдеться про «достеменну обізнаність» заявників про отримання відповідною особою неправомірної вигоди або очевидність, на думку заявників, цього факту.
  • Процесуальний спам. Це окрема група заяв і повідомлень, що надходять від одного заявника і можуть мати різну мету, як то блокування роботи відповідного правоохоронного органу, виконання замовлення на створення проблем конкурентам, позиціонування себе як ідейного натхненника або основного борця проти свавілля чиновників. Такі спамери намагаються надати вигляд кримінального правопорушення будь-якій побутовій ситуації, і посилаючись на зазначений вище лист ВССУ, вимагають порушення кримінального провадження за кожною із сотен, а то й тисяч поданих заяв. Вони пачками направляють заяви і повідомлення до різних правоохоронних органів, а в судових засіданнях поводять себе зухвало і епатажно, адже мають прихильників, яким слід показати своє «геройство» і те, «як треба ставити суддів на місце».

Відсутність у КПК України процесуальних фільтрів, які б унеможливлювали повторні однакові скарги, зумовлює те, що гіперактивні заявники одні й ті самі заяви про вчинення кримінального правопорушення і, відповідно, скарги на бездіяльність направляють по декілька разів, змінюючи лише дату їх подання. Наприклад, протягом періоду з 05.09.2010 до 01.03.2020 р. від одного заявника тільки до Вищого антикорупційного суду надійшло 179 скарг на бездіяльність, яка полягає у невнесенні відомостей про кримінальне правопорушення до Єдиного реєстру досудових розслідувань після отримання заяви чи повідомлення про кримінальне правопорушення. Визначаючи підслідність НАБУ, заявник самостійно кваліфікував описані у заявах події одночасно за ч. 2 ст. 364, ч. 2 ст. 368, ч. 3 ст. 375, ч. 2 ст. 366, ч. 3 ст. 157, ч. 1 ст. 396, ч. 2 ст. 256, ч. 1 ст. 111, ст. 170, ч. 2 ст. 15, ч. 5 ст. 27 КК України, а їх суть була різноманітною: вчинення суддею злочину у зв'язку з незадоволенням позовних вимог заявника; вчинення злочину рядом осіб — представниками територіальної виборчої комісії, керівником апарату суду, суддею у зв'язку з тим, що заявник не переміг у виборах; збір коштів товариством для встановлення домофонів і несвоєчасне, на думку заявника, їх встановлення; неналежне надання правової допомоги заявнику адвокатами центру правової допомоги тощо.

Немалу кількість заяв і повідомлень про вчинення кримінального правопорушення і, відповідно, скарг на бездіяльність становлять незрозумілі потоки свідомості. Можливо, нетолерантно називати так твори чи оповідання на 50, 70 чи навіть 100 аркушах друкованого або рукописного тексту, однак слідчому судді доводиться витратити чимало робочого часу для того, щоб хоча б зрозуміти, до якого виду скарг слід їх віднести. Дійсно, важко зрозуміти скаргу, яка складається із тверджень про те, що заявниця є «громадським прокурором, і в неї вже підготовлений обвинувальний акт, який разом з керівником САП необхідно вручити у кримінальному провадженні», або що «лідери великої вісімки підтримують нас у нашій боротьбі, ми до них зверталися, вони все знають і спостерігають за нами»… Звертаючись зі скаргами на бездіяльність слідчого, прокурора, заявники надають пачки паперів, які, на їх думку, підтверджують «корупційність і злочинність минулої і діючої влади», «крышевание министрами и депутатами бандитов», «кругову поруку прокурорів і слідчих», «відмивання грошових коштів, сплачених платниками податків» тощо, не долучаючи при цьому підтвердження звернення до уповноваженої особи з заявою або повідомленням про вчинення злочину.

Нечисленну групу становлять скарги на бездіяльність, яка полягає у невнесенні відомостей до ЄРДР за заявами, в яких ідеться про вчинення кримінальних правопорушень контрагентами у господарських відносинах. Наявність ознак кримінального правопорушення заявник обґрунтовує невиконанням або неналежним виконання договірних зобов'язань.

Таке умовне групування заяв, повідомлень про вчинення кримінальних правопорушень і скарг у порядку п. 1 ч. 1 ст. 303 КПК України було б неповним без зазначення заяв про вчинення злочину слідчим, прокурором, які подаються як тактичний прийом захисту у кримінальному провадженні. На практиці декілька разів зустрічалися заяви обвинуваченого (захисника) про вчинення слідчим злочину — протиправного внесення до ЄРДР відомостей, які стали підставою для порушення кримінального провадження як такого і притягнення обвинуваченого до кримінальної відповідальності. Безумовно, в сучасних правових реаліях факти необґрунтованого порушення кримінального провадження і притягнення особи до кримінальної відповідальності можуть мати місце, в т. ч. зі злочинним умислом відповідної уповноваженої особи, однак первісно на це має відповідним чином реагувати суд, що здійснює судовий розгляд цього кримінального провадження.

Окремо слід виділити випадки, коли адресатами повідомлень є не органи досудового розслідування або прокурор, а посадові особи держави (Президент, міністри), народні депутати, органи місцевого самоврядування тощо, які, в принципі, не мають жодного відношення до внесення відомостей у ЄРДР. Не отримавши інформацію про те, що досудове розслідування за такою заявою розпочато, заявник оскаржує бездіяльність слідчому судді. Тут, звісно, задіяний процедурний момент, однак у загальному контексті скарг на бездіяльність у внесенні відомостей до ЄРДР такий їх вид також посідає почесне місце в рейтингу.

Точка перетину змістів

Така варіативність заяв і повідомлень, які не мають ставати початком кримінального провадження з огляду на очевидну відсутність у них відомостей, що можуть свідчити про кримінальне правопорушення, пов'язана з вибірковим розумінням і вузьким тлумаченням ч. 1 ст. 214 КПК України з акцентом лише на обов'язковість і строк внесення інформації до ЄРДР. Натомість ця норма містить два ключових положення:

1) строк, протягом якого мають бути внесені відомості — невідкладно, але не пізніше 24 годин після подання заяви, повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення;

2) зміст заяви, повідомлення — вони мають бути про вчинене кримінальне правопорушення.

Разом з тим, на підставі ст. 25 КПК України проголошено засаду публічності. Прокурор, слідчий зобов'язані в межах своєї компетенції розпочати досудове розслідування в разі надходження заяви (повідомлення) про вчинення кримінального правопорушення, а також вжити всіх передбачених законом заходів для встановлення події кримінального правопорушення та особи, яка його вчинила. З вказаною нормою кореспондується вимога п. 4 ч. 5 ст. 214 КПК України, відповідно до якої до Єдиного реєстру досудових розслідувань вноситься, зокрема, короткий виклад обставин, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення, наведених потерпілим, заявником.

За такого нормативного закріплення позиція щодо автоматичної реєстрації відомостей по всіх заявах і повідомленнях, які надходять до слідчого, прокурора, дізнавача для порушення кримінального провадження, є помилковою, адже сама норма опосередковано містить вимогу наявності відомостей про кримінальне правопорушення. Отже, навіть у чинній редакції ч. 1 ст. 214 КПК України проблема щодо внесення відомостей до ЄРДР і оскарження відповідної бездіяльності лежить у площині застосування і вибіркового застосування нормативних формулювань.

Таким чином, бездіяльність, яка полягає у невнесенні відомостей про кримінальне правопорушення до Єдиного реєстру досудових розслідувань після отримання заяви чи повідомлення про кримінальне правопорушення, може мати місце лише у разі:

  • надходження заяви, повідомлення про вчинення кримінального правопорушення до суб'єкта, який наділений повноваженнями вносити дані до ЄРДР. Відповідно до ч. 4 ст. 214 КПК України, слідчий, прокурор, інша службова особа, уповноважена на прийняття та реєстрацію заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення, зобов'язані прийняти та зареєструвати таку заяву чи повідомлення. Однак слід додатково наголосити, що обов'язок зареєструвати заяву не є обов'язком зареєструвати відомості з цієї заяви в Єдиному реєстрі досудових розслідувань.

У контексті надходження заяви до уповноваженого суб'єкта слід також звернути увагу, що на початковому етапі кримінального провадження розмежування підслідності є досить умовним. Про це свідчить, зокрема, ч. 2 ст. 218 КПК України: якщо слідчому із заяви, повідомлення стало відомо про обставини, які можуть свідчити про кримінальне правопорушення, розслідування якого не віднесене до його компетенції, він проводить розслідування доти, доки прокурор не визначить іншу підслідність;

  • наявність у заяві, повідомленні інформації, яка може свідчити про вчинення кримінального правопорушення. Тут мова йде про наявність ознак кримінального правопорушення. Слід відразу оговоритися, що поняття «ознаки кримінального правопорушення» не тотожне поняттю «склад злочину», тому невірно відмовляти у внесенні відомостей до ЄРДР за заявою особи з посиланням на відсутність ознак складу злочину. Відповідно до ч. 1 ст. 11 Кримінального кодексу України, кримінальним правопорушенням є передбачене цим Кодексом суспільно небезпечне винне діяння (дія або бездіяльність), вчинене суб'єктом. У контексті інформації про кримінальне правопорушення слід погодитися з Л. М. Лобойком, що обставинами, які можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення, є ніщо інше, як ознаки кримінального правопорушення та ознаки складу такого правопорушення. Для початку досудового розслідування достатньою є мінімально необхідна кількість таких ознак: суспільна небезпечність і протиправність (ознаки правопорушення) та об'єкт і об'єктивна сторона (ознаки складу правопорушення). Разом з тим, відомостями про кримінальне правопорушення можна вважати інформацію про подію, яка може бути предметом кримінально-правової оцінки, або про діяння, яке виглядає як суспільно-небезпечне і протиправне;
  • невнесення відомостей за заявою, повідомленням, які надійшли уповноваженому суб'єкту і містять ознаки кримінального правопорушення, протягом 24 годин. При цьому заява чи повідомлення про кримінальне правопорушення вважаються поданими з моменту попередження особи про кримінальну відповідальність (за винятком випадків, коли таке попередження неможливо зробити з об'єктивних причин: надходження заяви, повідомлення поштою, іншим засобом зв'язку, непритомний стан заявника, відрядження тощо). У випадку надходження заяви, повідомлення поштою, іншим засобом зв'язку строк обчислюється з моменту надходження заяви слідчому, прокурору (лист Вищого спеціалізованого суду з розгляду цивільних і кримінальних справ від 09.11.2012 р. №1640/0/4‑12 «Про деякі питання порядку оскарження рішень, дій чи бездіяльності під час досудового розслідування»).