Зловживання процесуальними правами в адміністративному судочинстві

Антон Монаєнко
д.ю.н., професор, заслужений юрист Украї­ни,
член НКР при Верховному Суді
Джерело: ЮРГАЗЕТА
 

Неодмінним конституційним правом людини й громадянина є право на судовий захист, закріплене у ст. 55 Конституції України. У ст. 17 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р. зловживання правом визначається як діяльність або дії, спрямовані на скасування прав та свобод, визнаних у Конвенції, або на їх обмеження в більшому обсязі, ніж це передбачено в Конвенції. У низці випадків ЄСПЛ зазначав у своїх рішеннях, що подання до суду клопотань про відкладення судових засідань на тривалий термін через хворобу сторони, неодноразова зміна заявлених вимог тощо не свідчать про зловживання правами. Однак реалізація суб'єктивного права на судовий захист має інший негативний аспект. Зокрема, мова йде про несумлінне використання процесуальних прав, у тому числі права на судовий захист.

Поняття зловживання процесуальними правами

Зловживання процесуальними правами є можливим, якщо внаслідок реалізації права створюється перешкода у вирішенні завдань адміністративного судочинства. Механізм зловживання процесуальними правами зводиться до того, що особа, яка прагне до досягнення певних правових наслідків, здійснює процесуальні дії (бездіяльність), зовні «схожі» на юридичні факти, з якими закон пов'язує настання певних наслідків. Незважаючи на те, що такі дії мають повністю штучний характер, тобто не підкріплюються фактами об'єктивної дійсності, певні правові наслідки, які вигідні особі, все ж таки можуть існувати.

Останнім часом в адміністративному судочинстві зловживання процесуальними правами стало занадто популярним та розповсюдженим з різною метою: затягування процесу, привернення до себе уваги, усунення певних ризиків до прийняття судом остаточного рішення тощо.

На думку Касаційного адміністративного суду у складі ВС (рішення від 13.03.2019 р. у справі №814/218/14), під зловживанням процесуальними правами слід розуміти форму умисних, несумлінних дій учасників процесу, що знаходить своє вираження, зокрема, у вчиненні дій, неспівмірних з наслідками, до яких вони можуть призвести; використанні наданих прав всупереч їхньому призначенню з метою обмеження можливості реалізації чи обмеження прав інших учасників провадження; перешкоджанні діяльності суду з правильного та своєчасного розгляду і вирішення справ; необґрунтованому перевантаженні роботи суду.

Дії, які підпадають під поняття «зловживання процесуальними правами»

Кодекс адміністративного судочинства України в редакції, що діє з 15.12.2017 р. (далі — КАСУ), наповнений великою кількістю новел. Зокрема, в ньому міститься термін «зловживання процесуальними правами». Проте чинний КАСУ не містить визначення цього поняття, а визначає у ст. 45 лише перелік дій, які можуть трактуватися суддею або колегією суддів за суб'єктивною чи об'єктивною думкою в кожному конкретному випадку як зловживання процесуальними правами.

Зокрема, в ухвалі Касаційного адміністративного суду у складі ВС від 13.03.2019 р. у справі №814/218/14 зазначено, що враховуючи конкретні обставини справи, суд може визнати зловживанням процесуальними правами вчинення інших аналогічних дій, які спрямовані на безпідставне затягування чи перешкоджання розгляду справи або виконання судового рішення.

Зловживання правом на подання скарги становить собою такий вид зловживань процесуальними правами, коли вся процедура розгляду спору є невиправданою та неефективною, адже особа звертається до суду з метою, відмінною від захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів. Серед таких зловживань можна виокремити подання сутяжницьких, завідомо безпідставних (явно необґрунтованих) позовів або скарг.

Колегія суддів КАС ВС у цьому ж рішенні зауважує, що ознакою зловживання процесуальними правами є не просто конкретні дії, а дії, спрямовані на затягування розгляду справи, створення перешкод іншим учасникам процесу.

Види зловживань процесуальними правами

Враховуючи останню практику Верховного Суду, спробуємо систематизувати найбільш поширені зловживання процесуальними правами в адміністративному судочинстві.

Зловживання правом на забезпечення позову

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 24.01.2019 р. у справі №11‑987сап18 наголошує на тому, що особа не звернула увагу на очевидні процесуальні зловживання з боку ГО «ПЦ «Ідея». Зокрема, шляхом одночасної подачі кількох ідентичних позовів (ухвалами Вишгородського районного суду Київської області від 30.06.2016 р. та від 04.07.2016 р. аналогічні позовні заяви залишені без руху, а надалі ухвалами цього ж суду від 26.07.2016 р. та від 28.07.2016 р. повернуті позивачу), а також подання заяви про відмову від позову через невеликий проміжок часу після застосування заходів його забезпечення і зупинення дії оскаржуваного рішення Вишгородської районної ради Київської області.

Тобто такий адміністративний спір мав штучний характер, а основною метою позивача був не захист прав та інтересів у судовому порядку, а саме зупинення дії оскаржуваного рішення органу місцевого самоврядування на певний період часу шляхом забезпечення позову.

Використання нецензурної лексики в офіційних документах

В ухвалі КАС ВС від 08.04.2019 р. у справі №9901/167/19 Суд вказав на неприпустимість зловживання процесуальними правами, що є однією з основних засад (принципів) адміністративного судочинства (п. 9 ч. 3 ст. 2 КАС України).

Учасники справи зобов'язані виявляти повагу до суду та інших учасників судового процесу (п. 1 ч. 5 ст. 44 КАС України). На переконання суду, нецензурна лексика, образливі та лайливі слова, символи (зокрема, для надання особистих характеристик учасникам справи, іншим учасникам судового процесу, їхнім представникам і суду) не можуть використовуватися ні у заявах по суті справи, ні у заявах з процесуальних питань, ні в інших процесуальних документах, виступах учасників судового процесу та їхніх представників.

Використання учасниками судового процесу та їхніми представниками нецензурної лексики, образливих і лайливих слів, символів у поданих до суду документах та під час спілкування з судом, з іншими учасниками процесу, їхніми представниками, а також вчинення інших аналогічних дій свідчить про очевидну неповагу до честі, гідності цих осіб з боку осіб, які такі дії вчиняють. Ці дії суперечать основним засадам (принципам) адміністративного судочинства, а також його завданню. З огляду на вчинення таких дій, Суд може визнати зловживанням процесуальними правами та застосувати наслідки, передбачені ч. 3 ст. 45 КАС.

Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 14.03.2019 р. у справі №9901/34/19.

ЄСПЛ вважає, що обґрунтування позову з використанням наведених висловлювань виходить за межі нормальної, коректної та легітимної критики, що тлумачиться як зловживання правом на подання заяви. Застосовуючи пп. «а» п. 3 ст. 35 Конвенції, Суд оголошує неприйнятною будь-яку індивідуальну заяву, якщо він вважає, що ця заява є зловживанням правом на її подання. Приміром, Суд вказав на зловживання правом на подання заяви, коли заявник під час спілкування з ЄСПЛ вживав образливі, погрозливі та провокативні висловлювання проти уряду-відповідача, його представника, органів влади держави-відповідача, ЄСПЛ та його суддів.

Зловживання процесуальними правами суб'єктами владних повноважень

Існують непоодинокі випадки зловживання процесуальними правами не приватними особами чи адвокатами, а суб'єктами владних повноважень (зокрема, органами державної фіскальної служби). Існує практика, коли в акті податкової перевірки суб'єкт владних повноважень зазначав про нереальність господарської операції, одночасно вказуючи, що до перевірки були подані всі первинні документи. Суди у податкових спорах задовольняють позови суб'єктів господарювання. Однак органи державної фіскальної служби оскаржують рішення судів аж до касаційної інстанції. Касаційна інстанція викликає на судове засідання, а орган державної фіскальної служби не з'являється або надає пояснення, що це їхня позиція. На нашу думку, це зловживання своїми процесуальними правами з боку органів державної фіскальної служби.

КАС ВС у своїй ухвалі від 23.01.2018 р. у справі №826/12421/14, переглянувши судове рішення в межах касаційної скарги, вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку, що заявлення клопотання про здійснення апеляційного розгляду справи за участю представника особи, яка бере участь у справі, зобов'язує таку особу з'явитися на судове засідання у зазначений у повістці-повідомленні час або повідомити про причини неможливості прибуття на судове засідання (у разі існування об'єктивних причин, що унеможливлюють явку до суду). Водночас неприбуття на судове засідання або неповідомлення причин неявки на судове засідання особи, яка заявила про розгляд справи за її участю, свідчить про недобросовісне користування стороною процесуальними правами.

На жаль, як показує судова статистика, 80‑90% матеріалів справ у податкових спорах становлять касаційні скарги органів державної фіскальної служби України. Трапляються навіть ситуації, коли просто наосліп переписуються акти податкових перевірок. Окрім того, існують непоодинокі випадки, коли органи державної фіскальної служби зловживають процесуальними правами, не сплачуючи відповідний судовий збір.

Сутяжництво

Публічні особи привертають увагу до себе шляхом звернення до адміністративного суду з відповідним позовом з метою використання судової гілки влади для боротьби зі своїми опонентами, демонстрації власної позиції з приводу проблемних питань в державі, а факт звернення публічної особи до суду з відповідним позовом багаторазово висвітлюється в ЗМІ.

Громадяни як приватні особи звертаються до адміністративного суду з відповідним адміністративним позовом, маючи на меті «розправитися» з певною посадовою особою суб'єкта владних повноважень внаслідок прийнятих проти неї рішень або вчинених дій через виконання публічно-владних управлінських функцій на підставі закону. Приватна особа звертається до суду і не з'являється на судові засідання декілька разів без поважних причин.

Одним із прикладів сутяжництва є вирішення справи Верховним Судом відповідно до ухвали КАС ВС від 07.02.2018 р. у справі №826/24381/15. Суд зазначив, що вважається зловживанням той факт, коли заявник неодноразово подає до суду сутяжницькі та явно необґрунтовані заяви, аналогічні до заяви, яку він подавав раніше та яку вже було визнано неприйнятною. Доводи позивача щодо відсутності доказів направлення повістки адвокату позивача не беруться до уваги, оскільки позивач був належним чином повідомлений про розгляд справи, що підтверджується, насамперед, його відповідними заявами, в яких він неодноразово заявляв клопотання про відкладення розгляду справи. Тому беручи до уваги непоодинокі неявки позивача, належним чином повідомленого про дату, час та місце розгляду справи, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо зловживання позивачем наданими йому КАС України процесуальними правами, що є недопустимим у процесі судового розгляду.

Необґрунтовані клопотання про відводи суддів або колегії суддів

Також трапляються випадки зловживання процесуальними правами сторонами через вплив на склад суду у справі до та після відкриття провадження шляхом направлення до суду численних необґрунтованих клопотань про відводи суддів або колегії суддів, що значно затягує процес розгляду справи в суді.

Наприклад, в ухвалі Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2018 р. у справі №800/264/17 зазначено, що на судовому засіданні представники позивача заявили відвід суддям Великої Палати Верховного Суду, які беруть участь у розгляді справи, як на підставу для відводу суддів послалися на п. 4 ч. 1 ст. 36 КАСУ, а саме наявність обставин, які викликають сумнів у неупередженості та об'єктивності суддів.

Обґрунтовуючи вказану підставу, представники позивача зазначили, що згідно з рішенням ЄСПЛ у справі «Мікалефф проти Мальти», існування неупередженості повинно бути визначене, зокрема, за об'єктивним тестом, відповідно до якого встановлюється, чи забезпечив суд відповідні гарантії для виключення легітимних сумнівів стосовно неупередженості суду.

Заявники послалися також на практику ЄСПЛ, за якою «суд» розглядається як такий, що завжди має бути заснований на законних підставах, оскільки у протилежному випадку він не володітиме легітимністю, що є необхідною ознакою для розгляду справ у демократичному суспільстві («Лавентс проти Латвії»).

Представники позивача зазначили, що з приводу легітимності Верховного Суду Окружний адміністративний суд м. Києва розглядає справу №826/15714/17 про скасування запису в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань від 09.11.2017 р. за №10701020000071690 щодо проведення державної реєстрації органу державної влади — Верховного Суду, ідентифікаційний код юридичної особи №41721784.

На думку заявників, названі ними судді ВП ВС не можуть відповідати принципам неупередженості, зокрема, за об'єктивним критерієм, оскільки Верховний Суд був створений не на підставі закону. Перевіривши доводи, ВП ВС дійшла висновку про відсутність підстав для їх задоволення. Відповідно до п. 1 ст. 6 Конвенції, ВП ВС є судом, встановленим законом для розгляду в апеляційному порядку справи за її апеляційною скаргою на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

З огляду на закріплені у §2 гл. 2 розд. І та ст. 40 КАС правила інстанційної юрисдикції та порядок вирішення заявленого відводу, іншого суду для вирішення питання про відвід 15 суддів такого колегіального органу Верховного Суду як ВП ВС законодавством не встановлено. Головна мета відводу — гарантування безсторонності суду, зокрема, щоб запобігти упередженості судді (суддів) під час розгляду справи. Мета самовідводу — запобігання будь-яким сумнівам щодо безсторонності судді.

Посилання на упередженість суддів через створення Верховного Суду, на думку заявників, не на підставі закону не можна вважати об'єктивно обґрунтованими, оскільки такі доводи ґрунтуються на припущеннях, суб'єктивній оцінці заявниками обставин створення цього органу. Отже, обставини, наведені представниками позивача на обґрунтування заяв про відвід суддів, не знайшли свого підтвердження.

Подання кількох тотожних позовів

Не є винятком зловживання процесуальними правами сторонами через подання тотожних позовів під час вирішення конкретної справи. Мова йде про те, що касаційна скарга при поданні до суду обґрунтовується тим, що оскаржувані рішення надають можливість позивачу звернутися з тотожним позовом, що фактично створює умови для зловживання позивачем своїми процесуальними правами, спричиняє невизначеність прав та обов'язків особи, що по суті є втручанням у права третіх осіб на повагу власності на невизначений проміжок часу.

Зокрема, в ухвалі КАС ВС від 04.07.2018 р. у справі №814/2002/17 зазначається, що на адресу Верховного Суду надійшли заяви особи про внесення виправлень у судові рішення Верховного Суду від 10.05.2018 р. та 14.05.2018 р. Доводи та вимоги заяв є тотожними раніше поданій заяві, якій суд касаційної інстанції надав оцінку та дійшов висновку про відсутність підстав для її задоволення.

Учасники судового процесу та їхні представники повинні добросовісно користуватися процесуальними правами. Зловживання процесуальними правами не допускається. Неприпустимість зловживання процесуальними правами є однією з основних засад адміністративного судочинства. Суд визнає зловживанням процесуальними правами звернення із заявами про внесення виправлень у судові рішення з тотожних підстав та за відсутності нових обставин, а тому вважає за необхідне згадані заяви залишити без розгляду.

В ухвалі КАС ВС від 22.02.2018 р. №800/411/17 зазначається, що позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуване рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України від 27.07.2017 р. у частині щодо оцінювання «доброчесності кандидата» на посаду судді Верховного Суду особи є незаконним та підлягає скасуванню, оскільки порушуючи вимоги ст. 88 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», не містить посилання на визначені законом підстави його ухвалення або мотивів, з яких Вища кваліфікаційна комісія суддів України дійшла відповідного висновку.

ВККС України подала до суду письмове клопотання про залишення позову без розгляду з підстав наявності у провадженні суду справи №800/409/17 за позовом особи до ВККС України про визнання незаконним рішення від 27.07.2017 р. в частині встановлення оцінки за кваліфікаційним оцінюванням та зобов'язання Комісії винести нове рішення, в тому числі за критерієм доброчесності. Таким чином, на думку представника Комісії, у провадженні суду вже перебуває справа про спір між тими ж сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав.

Позивач надав суду письмові пояснення на клопотання відповідача. Він заперечує проти залишення позову без розгляду, оскільки справа №800/411/17 та справа №800/409/17, на його думку, не є тотожними (зокрема, у них різний предмет). В одній справі йдеться про зобов'язання відповідача винести нове мотивоване рішення, а в іншому — через відсутність мотивації, яка обґрунтовувала б зменшення оціночних балів, у порівнянні з максимальними 250 балами, визнати оцінку такою, що жодним чином не була зменшена.

Суд залишив позовну заяву без розгляду з огляду на наступне. Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 240 КАС України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо у провадженні цього або іншого суду є справа про спір між тими ж сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав. Рішенням Верховного Суду від 22.01.2018 р. у справі №800/409/17 було відмовлено у задоволенні позову особи до ВККС України про визнання незаконним рішення від 27.07.2017 р. в частині встановлення оцінки за кваліфікаційним оцінюванням та зобов'язання Комісії винести нове рішення.

Предметом спору у справі №800/409/17 є визнання незаконним рішення ВККС України від 27.07.2017 р. щодо встановлення оцінки за результатами кваліфікаційного оцінювання кандидата на посаду судді Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду, враховуючи всі критерії (в тому числі за критерієм «доброчесність») та зобов'язання відповідача винести нове рішення в порядку, встановленому чинним законодавством України. Підставами для визнання оскаржуваного рішення незаконним позивач зазначив його невмотивованість як у позові у справі №800/409/17, так і в позові, що розглядається у справі №800/411/17.

Отже, предмет та підстави двох позовів є тотожними. Відмінність полягає лише в тому, що в позові у справі №800/411/17 позивач оскаржує рішення щодо встановлення рейтингових балів за одним критерієм «доброчесність», а у справі №800/409/17 — те саме рішення повністю за усіма критеріями. Таким чином, підстави позову є тотожними, а вимоги у справі №800/411/17 є складовою частиною вимог у справі №800/409/17. Текстуальної різниці прохальної частини позовів недостатньо для висновку про те, що предмет позову є іншим.

В результаті, суд дійшов висновку, що відбувається спір між тими ж сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав, який знаходиться у провадженні цього суду.