На жаль, українське законодавство не передбачало ефективних правових механізмів захисту майнових інтересів постраждалих українських громадян та підприємців.
Відшкодування в порядку цивільного судочинства
Загальні засади відшкодування майнової шкоди передбачені у ст.ст. 22, 1166 ЦК України та ст. 225 ГК України. Їхніми нормами передбачено, що особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування, а шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала.
Як правило, майнова шкода відшкодовується в порядку цивільного судочинства – шляхом звернення до суду з відповідним позовом до винної особи. При цьому позивач зобов’язаний надати докази, що підтверджують факт заподіяння шкоди та її розмір, а також винуватість конкретної особи у її вчинені.
Очевидно, що звичайні процедури цивільного судочинства є неефективними при відшкодуванні шкоди, заподіяної під час війни. В більшості випадків потерпілі не можуть знати, хто саме з ворожих військовослужбовців заподіяв їм шкоду, не можуть зібрати докази його вини.
Більше того, навіть у випадку, якщо якимось дивом такі докази будуть отримані, то пред’явлення до цієї особи цивільного позову не забезпечить поновлення порушених прав потерпілих у зв’язку із ілюзорною вірогідністю виконання судового рішення про стягнення з неї коштів на відшкодування заподіяної шкоди.
Відшкодування в порядку кримінального судочинства
Законодавство України допускає можливість відшкодування майнової шкоди також і в порядку кримінального судочинства. Зокрема, відповідно до ч. 1 ст. 1177 ЦК України, ч. 2 ст. 127, ч. 1 ст. 128 та ч. 1 ст. 129 КПК України особа, якій кримінальним правопорушенням завдано майнової шкоди, має право під час кримінального провадження до початку судового розгляду пред’явити цивільний позов до обвинуваченого або особи, яка несе цивільну відповідальність за його дії, а суд, ухвалюючи обвинувальний вирок, задовольняє цивільний позов повністю або частково чи відмовляє в ньому.
Найбільш поширеною юридичною підставою для відшкодування майнової шкоди, заподіяної воєнними діями, є порушення законів та звичаїв війни (ст. 438 КК України), які, зокрема, забороняють воюючим сторонам завдавати мирному (цивільному) населенню надмірну шкоду, не викликану нагальною воєнною необхідністю.
Однак відшкодування майнової шкоди, завданої з цих підстав, також не є ефективним способом захисту.
По-перше, оскільки чинні закони і звичаї війни допускають завдання шкоди майну цивільного населення у разі реальної воєнної необхідності, то не кожен випадок захоплення/знищення/пошкодження цивільного майна може розглядатися як воєнний злочин.
По-друге, в кримінальному провадженні обов’язок встановлення винних осіб та збору доказів їх винуватості покладено на державу. Державні слідчі органи мають значно більші організаційні та процесуальні можливості щодо отримання доказової інформації, ніж окремі потерпілі, однак в умовах війни збір та фіксація ними відповідних доказів у багатьох випадках об’єктивно утруднені.
По-третє, можливість відшкодування шкоди за такою процедурою залежить від постановлення обвинувального вироку щодо винної особи, при цьому очевидно, що в більшості випадків майновий стан засуджених не дозволятиме фактично відшкодувати завдані ними збитки.
Законодавство України декларує, що в певних випадках держава приймає на себе обов’язок відшкодувати шкоду, заподіяну внаслідок кримінальних правопорушень (ч. 2 ст. 1177 ЦК України та ч. 3 ст. 127 КПК України).
Зокрема, такий випадок передбачено в ст. 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом», відповідно до якої відшкодування шкоди, заподіяної громадянам терористичним актом, провадиться за рахунок коштів Державного бюджету України відповідно до закону, з наступним стягненням суми цього відшкодування з осіб, якими заподіяно шкоду.
Хоча Антитерористична операція на сході України тривала майже 8 років, однак процедура відшкодування державою шкоди потерпілим законодавчо до цього часу не визначена, і отримати таке відшкодування неможливо.
Компенсація замість відшкодування
Передусім слід розмежувати дві принципово різні юридичні процедури, які більшість українців погано відрізняють одну від одної:
1) відшкодування завданої шкоди – це стягнення з винної особи сум, що дозволяють потерпілому повністю відшкодувати понесені збитки та/або відновити первісне становище;
2) виплата компенсації – це різновид державної соціальної допомоги, коли держава за власний рахунок виплачує певній категорії постраждалих грошові кошти в тих розмірах і на тих умовах, які будуть визначені самою державою.
В українському законодавстві немає спеціальних законів, що регулювали б порядок відшкодування шкоди, завданої воєнними діями. Однак водночас існують окремі норми законодавства, які передбачають можливість виплати компенсації постраждалим, а саме – ст.ст. 84, 85, 86 Кодексу цивільного захисту України передбачають порядок надання державою допомоги особам, які втратили житло внаслідок надзвичайних ситуацій (відповідно до ч. 3 ст. 5 КЦЗ України ситуації воєнного характеру також належать до надзвичайних).
Насамперед потрібно розуміти: ці норми не передбачають обов’язок української держави відшкодовувати шкоду всім постраждалим. Вони зобов’язують державу допомогти лише одній категорії постраждалих – тим, хто втратив житло. При цьому виплата таким постраждалим грошової компенсації – це лише один із можливих способів надання їм допомоги державою.
Відповідно до ч.ч. 9, 10 ст. 86 КЦЗ України виплата постраждалим грошової компенсації за втрачене житло за рахунок держави здійснюється за умови добровільної передачі ними державі свого зруйнованого або пошкодженого житла, а розмір такої компенсації визначається не з реальної вартості знищеного чи пошкодженого житла, а за показниками опосередкованої вартості його спорудження у відповідному регіоні України.
Постановою КМ України від 18.12.2013 № 947 було затверджено загальний порядок надання та визначення розміру грошової допомоги постраждалим від надзвичайних ситуацій. У 2020 році цей порядок був актуалізований – Постановою КМ України від 02.09.2020 № 767 до нього були внесені зміни, відповідно до яких дію документа поширено на визначення розміру грошової допомоги постраждалим, житлові будинки (квартири) яких зруйновано внаслідок надзвичайної ситуації воєнного характеру, спричиненої збройною агресією російської федерації.
Згідно з п.п. 4, 5, 7, 12 цього порядку органи місцевого самоврядування утворюють комісію із залученням представників громадськості та фахівців, що проводить обстеження пошкодженого або зруйнованого житла внаслідок надзвичайної ситуації воєнного характеру та за результатами такого обстеження видає довідку про визнання особи постраждалою внаслідок надзвичайної ситуації. Рішення про виплату постраждалим грошової допомоги та її розмір приймають місцеві органи виконавчої влади, а саме – створені ними комісії з розгляду питань, пов’язаних з наданням грошової компенсації постраждалим.
Можливо, ці процедури не є досконалими, але все ж таки їх передбачено, що дає змогу органам місцевого самоврядування фіксувати факт заподіяння шкоди та видавати довідки про визнання осіб постраждалими.
Станом на 24.02.2022 вказаний порядок надання та визначення розміру грошової допомоги постраждалим був чинним і його можна було застосовувати для фіксації збитків, завданих військовою агресією рф, та виплати компенсацій постраждалим. Однак після початку бойових дій уряд України почав впроваджувати нові процедури.
Про нормативні акти, прийняті після початку військової агресії рф:
20.03.2022 КМ України було прийнято постанову № 326, якою затверджено Порядок визначення шкоди та збитків, завданих Україні внаслідок збройної агресії Російської Федерації. Незважаючи на гучну назву, цей нормативний акт не передбачав методики для фіксації заподіяної шкоди та визначення розміру заподіяних збитків. Документ лише зобов’язував державні органи розробити такі методики в шестимісячний строк.
26.03.2022 КМ України було прийнято постанову № 380, якою затверджено Порядок подання інформаційного повідомлення про пошкоджене та знищене нерухоме майно внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених військовою агресією Російської Федерації, який передбачав можливість подання інформаційних повідомлень про знищене/пошкоджене нерухоме майно через вебпортал Дія. Відповідно до цього порядку інформаційні повідомлення про пошкоджене чи знищене майно подавалися за заявним принципом – без перевірки відповідних фактів. У зв’язку із цим внесення до державної бази даних відомостей про отримання повідомлення від потерпілого про завдану йому шкоду не може розглядатися як юридична фіксація факту такої шкоди.
05.04.2022 КМ України було прийнято постанову № 423, якою затверджено зміни до Порядку проведення обстеження прийнятих в експлуатацію об’єктів будівництва, затвердженого постановою КМ України від 12.04.2017 № 257, а саме – було передбачено, що обстеження пошкоджених чи зруйнованих будівель проводиться за рішенням власника об’єкта або уповноважених органів (органів місцевого самоврядування чи військових адміністрацій) шляхом залучення фахівців, що мають кваліфікаційний сертифікат на право виконання робіт з обстеження у будівництві об’єктів, а також фахівців з кваліфікаційним рівнем «провідний» або «I категорія» за спеціалізацією «інженерно-будівельне проєктування у частині забезпечення механічного опору та стійкості»:
– інженерів-проєктувальників;
– інженерів-консультантів;
– будівельних експертів.
19.04.2022 КМ України було прийнято постанову № 473, якою затверджено Порядок виконання невідкладних робіт щодо ліквідації наслідків збройної агресії РФ, пов’язаних із пошкодженням будівель і споруд, який передбачав, що обстеження пошкоджених об’єктів здійснюється за рішенням уповноважених органів шляхом утворення комісії, до складу якої залучаються фахівці, які здобули вищу освіту у галузі знань «Будівництво та архітектура».
За результатами проведеного обстеження комісією складається акт за встановленим зразком, що є підставою для внесення відомостей до Державного реєстру пошкодженого чи знищеного майна, який на цей час ще не існує, але його створення передбачено законопроєктом № 7385 від 17.05.2022.
28.04.2022 Міністерством розвитку громад та територій України було видано наказ № 65, яким затверджено Методику обстеження будівель та споруд, пошкоджених внаслідок надзвичайних ситуацій, бойових дій та терористичних актів, згідно з якою обстеження пошкоджених чи зруйнованих будівель і споруд здійснюється відповідно до Порядку проведення обстеження прийнятих в експлуатацію об’єктів будівництва, затвердженого Постановою КМ України від 12.04.2017 № 257.
18.05.2022 Міністерством аграрної політики та продовольства України було видано наказ № 295, яким затверджено Методику визначення шкоди та збитків, завданих земельному фонду України внаслідок збройної агресії РФ, відповідно до якої інформаційною базою для визначення шкоди та збитків є будь-які документально підтверджені відомості (акти обстеження, акти комісій із визначення збитків, звіти про експертну грошову оцінку земельних ділянок, первинні документи бухгалтерського обліку, відомості Державного земельного кадастру, документація із землеустрою та ін.), а розмір збитків, завданих власникам земельних ділянок сільськогосподарського призначення, визначається комісіями, створеними місцевими державними адміністраціями чи органами місцевого самоврядування в порядку, визначеному Постановою КМ України від 19.04.1993 № 284. При цьому до розміру таких збитків зараховується вартість житлових будинків, виробничих та інших будівель і споруд, включаючи незавершене будівництво та неодержаний дохід.
Отже, уряд України сам створив колізію з приводу того, яким саме чином має фіксуватися факт пошкодження майна:
– комісією, створеною органом самоврядування відповідно до постанови КМ України від 02.09.2020 № 767;
– власником чи управителем об’єкта нерухомості відповідно до постанови КМ України від 12.04.2017 № 257;
– комісією, створеною уповноваженим органом відповідно до постанови КМ України від 19.04.2022 № 473;
– комісією, створеною місцевою державною адміністрацією чи органом місцевого самоврядування відповідно до постанови КМ України від 19.04.1993 № 284?
При цьому залишається незрозумілим:
– хто і яким чином має встановлювати, що пошкодження були заподіяні майну саме в результаті бойових дій, а не з інших причин?
– яким чином власник чи уповноважені органи мають проводити обстеження об’єктів, розташованих в зоні бойових дій чи на територіях, окупованих ворогом?
– чи можуть для підтвердження фактів знищення чи пошкодження майна крім актів обстеження, складених відповідними комісіями, використовуватися також й інші докази – протоколи огляду місця події, складені слідчими відповідно до вимог КПК України; акти огляду об’єктів, складені судовими експертами; фото-, відеоматеріали, покази свідків тощо?
– чи можуть при визначенні розміру шкоди застосовуватися загальновизнані в світі методики та стандарти оцінки розміру збитків, які передбачають використання комплексних методів оцінювання, а не тільки методику розрахунку відновної вартості будівництва, застосування якої встановлено вищевказаними нормативними актами?
Український уряд частково визнав існування цих проблем: 14.06.2022 на офіційному вебсайті КМ України було оприлюднено інформацію про необхідність спрощення порядку реєстрації повідомлення про знищення чи пошкодження майна й уведення єдиної форми акта обстеження та уніфікованої розрахункової оцінки вартості збитків. Однак цей намір досі не реалізований.
04.08.2022 на офіційному вебсайті Міністерства економіки України було оприлюднено для обговорення проєкт Методики визначення шкоди та обсягу збитків, завданих підприємствам, установам та організаціям усіх форм власності внаслідок знищення та пошкодження їх майна у зв’язку із збройною агресією Російської Федерації, а також упущеної вигоди від неможливості чи перешкод у провадженні господарської діяльності.
Цей проєкт сприяє вирішенню частини спірних питань щодо застосування методик оцінки розміру збитків, однак взагалі не стосується проблем, пов’язаних з порядком проведення обстежень та фіксацією фактів пошкодження чи знищення майна потерпілих.
Щодо стандартів доказування
Фіксація фактів заподіяння шкоди в результаті бойових дій є першим етапом будь-яких юридичних процедур: як тих, що пов’язані з наданням державою допомоги (компенсацій, дотацій) постраждалим, так і тих, що стосуються притягнення винних до юридичної відповідальності.
При цьому юридичний механізм фіксації фактів заподіяння шкоди, з одного боку, не повинен бути надмірно обтяжливим для потерпілих, а з другого – мусить відповідати тим стандартам доказування, які можуть бути застосовані іноземними судами при вирішенні питання про звернення стягнення на активи країни-агресора для відшкодування заподіяної шкоди.
Зокрема, принцип змагальності сторін, що полягає в свободі надання ними своїх доказів і доведення їх переконливості, є однією з фундаментальних засад правосуддя. Однак у випадках, пов’язаних із заподіянням шкоди в результаті бойових дій, можливість дотримання цього принципу може обмежуватися з об’єктивних причин. Очевидно, що представники ворожих збройних формувань не будуть брати участь в юридичних процедурах фіксації фактів заподіяної ними шкоди, а українські органи державної влади в цих процедурах не можуть розглядатися як неупереджені, оскільки фактично представляють одну зі сторін конфлікту. Як наслідок, неналежно зафіксовані українською державою факти спричинення шкоди цивільному населенню можуть в подальшому бути поставлені під сумнів
Крім того, потерпілі не мають свободи в наданні ними доказів щодо фактів спричинення шкоди майну, яке знаходиться в зоні активних бойових дій чи на окупованих територіях, зокрема, вони фізично не мають можливості виконати вимогу українського законодавства та забезпечити обстеження пошкодженого чи зруйнованого майна відповідними фахівцями. Тож найбільш постраждала категорія потерпілих фактично залишається взагалі без правового захисту.
З наведеного вбачається, що існує нагальна потреба в створенні державою юридичного механізму фіксації фактів заподіяння шкоди, який відповідав би наступним умовам:
– організація роботи комісій з фіксації фактів спричинення шкоди має бути покладена на органи місцевого самоврядування з максимальним залученням до участі в їх роботі громадськості та мінімальною участю представників органів державної влади;
– має бути передбачено окрему процедуру для самостійної фіксації власником фактів спричненя шкоди його майну та самостійного збирання ним відповідних доказів;
– має бути передбачено, що для фіксації фактів спричнення шкоди майну в якості доказів можуть використовуватися дані, здобуті в ході досудового розслідування чи дізнання;
– має передбачатися обов’язкове залучення фахівців лише на етапі, коли необхідно провести визначення ступеня пошкоджень майна та технічної можливості його відновлення, адже для візуального виявлення факту пошкодження чи знищення майна спеціальні знання не потрібні;
– має передбачатися можливість виявлення та фіксації доказів, які свідчать, що майно було пошкоджено чи знищено в результаті дій військових формувань та/або вчинення воєнних злочинів, але в межах цієї процедури не повинно прийматися остаточне юридичне рішення про причини заподіяння шкоди;
– має передбачатися, що у випадках, коли відсутня фізична можливість доступу до пошкодженого чи зруйнованого об’єкта для його обстеження, то фіксація факту спричинення шкоди може здійснюватися дистанційно за спрощеною процедурою, і для таких випадків повинна застосовуватися спеціальна методика оцінки розміру збитків.
Що робити?
Очевидно, що ситуація певною мірою критична – триває шостий місяць війни, але у постраждалих так і немає ефективного правового механізму для захисту своїх прав та інтересів.
Водночас Україна має унікальну можливість створити новий юридичний механізм захисту потерпілих від воєнних дій, який в подальшому може бути взятий за взірець всім міжнародним співтовариством.
У цивільному праві більшості країн (у тому числі і в цивільному праві рф) діє принцип, згідно з яким держава несе майнову відповідальність за шкоду, спричинену її службовими особами. Цей принцип цивільного права слід конкретизувати: держава повинна нести повну майнову відповідальність за всю шкоду, заподіяну будь-якими збройними формуваннями, що перебувають під її контролем чи юрисдикцією.
Як вже згадувалося вище, в процесуальному законодавстві більшості країн затверджено норми, які передбачають судовий імунітет держав від цивільних позовів. Зокрема, саме така норма міститься в ст. 85 Закону України «Про міжнародне приватне право».
14.04.2022 Верховний Суд висловив правову позицію у справі № 308/9708/19, яка може стати вагомим прецедентом – посилаючись на норми міжнародного права, суд вирішив, що позови до російської держави про відшкодування шкоди, завданої її збройними силами, можуть бути підсудні українським судам, за місцем заподіяння такої шкоди.
За таких обставин вбачається за доцільне внести зміни до ст. 85 Закону України «Про міжнародне приватне право», передбачивши можливість потерпілих фізичних та юридичних осіб звертатися до українських судів з позовами до іноземних держав про відшкодування збитків, заподіяних їх збройною агресією та/або порушенням законів та звичаїв війни підконтрольними їм збройними формуваннями, якщо на території України знаходиться місце заподіяння шкоди або знаходиться майно держави-відповідача, за рахунок якого можуть бути задоволені позовні вимоги.
Однак основною новелою, яку пропонується ввести в правозастосовну практику, є прийняття спеціального закону, що покладає на державу-агресора обов’язок відшкодовувати всі збитки, спричинені такою агресією, незалежно від того, хто їх заподіяв.
Подібний прецедент в українському законодавстві вже існує – відповідно до ч. 3 ст. 2 Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» на російську федерацію покладається відповідальність за матеріальну чи нематеріальну шкоду, завдану Україні внаслідок збройної агресії на тимчасово окупованій території Донецької та Луганської областей.
Отже, вбачається за доцільне прийняття Україною спеціального закону про майнову відповідальність рф за шкоду, заподіяну її збройною агресією, який має передбачати, що:
1) 24.02.2022 російська федерація в порушення п. 4 ст. 2 Статуту ООН вчинила масштабну немотивовану збройну агресію проти України.
Факт масштабної немотивованої збройної агресії рф проти України визнано резолюцією надзвичайної спеціальної сесії Генеральної асамблеї ООН від 02.03.2022 № ES‑11/1, у зв’язку із чим цей факт є загальновідомим і має преюдиційне значення (не підлягає доказуванню під час судового розгляду);
2) російська федерація несе повну юридичну відповідальність за майнову та немайнову шкоду, заподіяну цивільним фізичним та юридичним особам у результаті вчинення нею збройної агресії, зокрема за майнову шкоду, заподіяну підконтрольними їй збройними формуваннями, а також за майнову шкоду, заподіяну збройними формуваннями, підконтрольними Україні, під час здійснення ними законного права на самозахист.
Зокрема, відшкодуванню підлягає шкода, заподіяна в результаті:
– пошкодження чи знищення майна під час бойових дій;
– вилучення майна збройними формуваннями, які перебувають під контролем країни-агресора;
– втрати майна особою, яка була змушена залишити місце проживання через бойові дії чи окупацію;
3) потерпілі фізичні та юридичні особи мають право звертатися з цивільними позовами до російської федерації про відшкодування заподіяної шкоди до судів за місцем заподіяння такої шкоди;
4) у випадку відмови російської федерації брати участь в судовому процесі українська держава забезпечує представництво її інтересів у суді безоплатним адвокатом з використанням системи вторинної правової допомоги;
5) виконання судових рішень про стягнення з рф коштів на відшкодування шкоди, завданої її збройною агресією, має здійснюватися в межах об’єднаного виконавчого провадження за спеціальною процедурою, під контролем української держави.
Такий закон дозволить значно ефективніше захистити інтереси постраждалих, оскільки надасть українській державі правові підстави звертатися до урядів іноземних держав із проханням надати правову допомогу у виконанні рішень українських судів шляхом звернення стягнення на активи рф, які знаходяться в цих країнах
Крім того, такий закон має передбачати можливість звернення потерпілих або української держави з позовами до рф про відшкодування збитків безпосередньо в суди тих іноземних країн, де знаходиться майно рф, за рахунок якого вказані збитки можуть бути відшкодовані.